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限期整改在性质上是行政检查或行政命令，应当由监管部门负责执行，授予检验、认证机构限期整改的权力，实际上就是将监管部门的监管责任甩给了市场主体。

一是适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。在此期间有据可查的、未经清理的法规中仅一例涉及行政复议，即1971年交通部发布的《海损事故调查和处理规则（试行）》第14条。

1994年，根据国务院《关于修改〈行政复议条例〉的决定》，《行政复议条例》进行了修订，较好地适应了我国行政复议工作的需要，推动了行政机关的依法行政。2023年新修订的《行政复议法》有两个条文体现了行政复议可调解原则的要求。（五）对复议机关处理行政复议案件作出的复议结果作了更加全面的制度安排行政复议机关审理行政复议案件应当作出处理复议案件的结果，这既是维护行政相对人合法权益的要求，也是保证行政机关依法行政之需，更是行政复议机关行政复议工作的制度本质使然。但行政侵权行为具有复杂性，行政复议适用调解原则可以提高行政争议解决的效率。书面复议制度是指行政复议机关在审理行政复议案件时，原则上仅就案件的书面材料进行审理的制度。

如1950年通过的《印花税暂行条例》第21条明确规定，被处罚人不服税务机关之处罚，得于15日内提请复议，或向上级税务机关申诉。2017年《行政复议法》对审理行政复议案件期限只是作了笼统性要求，规定行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。政府功能具有定性作用，指向政府的角色定位，包括目标方向，涉及政府是什么的问题，而政府职责指向行政任务，涉及政府应该做什么的问题。

政府管理早期侧重于秩序行政，也就是履行守夜人的角色。党的二十大报告指出：中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。在党的全面领导下，政府要将党的战略决策转化为具体发展任务并加以贯彻落实。在履行职能手段方面，发展职能是要通过利益驱动促进创新，倚重公共资源配置和制度激励，如行政规划、区域布局、行业政策，经济增长点培育等，打造要素市场，促进行业发展和市场成熟，构建竞争与协同机制等。

政府也能通过资源手段促进要素市场的流动和聚集，维护市场的繁荣和稳定。(18)行政法不仅要维护国家整体利益，也需要保障社会本位或个人本位的其他利益。

政府的发展职能由我国特殊的国情决定。当然，政府发展职能也决定了政府拥有强大的公共资源配置权和使用权，加强对这些权力的规范和控制非常必要。行政法学也需要走出以规范管理职能为研究重心的局限，建构双重职能下的行政法学理论体系。内容提要：中国式现代化离不开政府发展职能。

习近平总书记在党的二十大报告指出：高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这个过程本身是多个系统的交互影响，需要不断完善社会主义的各项制度(13)，国家根本任务所要达到的总目标，即实现国家富强和民族复兴的伟大梦想。在组织要素中，公共财产要素十分重要，故在下文单列分析。具体而言，发展职能具有如下功能：首先是整体型市场经济建构功能。

政府作为国家任务的主要承担者，具有发展经济和社会的职责。最后，行政权是行政法一切特殊性的根源，(19)全面规范和制约行政权力是行政法的根本任务之一。

(17)参见薛刚凌：《加强政府经济职能的法律控制》，载《法制日报》2019年4月12日第5版。此外，传统对行政的监督和救济制度也局限于管理职能及手段，随着行政法对发展职能的扩展，相应监督和救济制度也需要拓展完善。

②对政府发展职能的认识偏差制约了行政法的发展。这里涉及《行政区划法》和《区域协同发展法》的立法需求，遗憾的是目前还没有正式启动立法程序。需要制定《公共工程建设法》《国有企业设置与经营法》，完善政府采购制度等，规范政府或其经济体的经营行为。在调整范式上，政府发展职能既要着眼于整体—部分的关系塑造，又要关注行政机关—相对人的关系建构。尤其是对公共资源的配置和运作，属于政府的发展职能范畴。面对发展职能带来的挑战，需要拓展和重构行政法学体系。

（一）行政法基本理论的创新与政府管理职能不同，政府发展职能有独特的目标定位、组织手段和运行机制，对行政法有不同的内在要求，从而需要重新审视行政法的调整范围，检讨和发展行政法学的基本概念范畴。其具体表现在四个方面：一是明确发展任务。

如产业政策引导着国家产业结构和重点发展方向。另一方面，政府通过行政机关—相对人的调整范式，引导个人及组织加入整体发展中来，共同实现发展目标。

另一方面地方政府要引入竞争机制，培育市场和创新经济增长方式，推动市场平稳运行，并充当区域内经济社会利益的集中代理，与其他区域展开竞争。数据信息及技术为政府履行发展职能提供支持，大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术推动了集约化的公共支撑平台建设，促进了整体组织和系统运行的智能化和智慧化发展。

但在理论上，整体利益究竟如何界定，包括哪些利益，整体利益与公共利益有何区别，整体利益与个人权利如何兼顾，发生冲突时如何进行价值选择等，这些问题都需要深入研究。市场在资源配置中起着决定性作用，尤其是市场固有的逐利和竞争催生了创新和社会财富的增长。实践中，最常见的宏观经济调控手段包括市场化改革、供给管理、需求管理三大类，具体通过降低企业成本、完善市场体系、提高国企效率、改善劳动力市场流动性、优化货币政策和财政政策等措施的组合应用，实现稳增长防风险的发展目标。此外，地方政府的城投公司、国投公司、城建公司和产业基金等，作为政府的投资融资平台，承担了大量的政府隐形债务，加大了经济运行的风险。

政府发展职能虽以整体利益的提升为目标，但与区域利益、地方利益和个人利益都有千丝万缕的关系，法律的核心功能是对利益关系进行调整，这些多元利益也需要上升到法律层面，通过权利义务的设定来进行调整。在西方国家，受个体化发展模式的局限，经济的平稳运行主要依赖市场自身，政府没有责任也没有资源确保经济安全，只有在市场出现很大风险时，才能干预，而且干预措施分别由不同的部门作出。

扩展重构的行政法学体系应当兼顾管理职能和发展职能的双重法治要求，主要包含行政法基本理论、行政组织法、公共财产法、发展职能法（整体决策法、整体执行法、系统调控法）、管理职能法（包括外部行为法、行政程序法）和监督救济法六大部分。发展是党执政兴国的第一要务。

同样对发展职能也不能启动行政复议。地方政府为了获取更多的资源和得到上级肯定，采取各种违法手段，如违法批地、违法借债、违法允诺、虚报数据等手段以取得项目支持。

《宪法》序言第7自然段强调国家根本任务是进行社会主义现代化建设。(26)参见俞宪忠：《从招商引资到招商引制》，载《浙江学刊》2009第6期，169页。⑥参见谢庆奎、燕继荣、赵成根：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第126页。如确立系统发展原则、行政效能原则、信赖保护原则等，以满足双重职能下行政法的内在要求。

发展职能需要政府的积极作为，而管理职能除提供公共服务外，对个人的规制行为要有谦抑性。(19)参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第15页。

政府通过产业规划和政策引导产业发展，尤其重视新兴产业以及高科技产业的发展，从而加速产业集群的形成，提升市场竞争力。而发展职能则以增量发展为目标，政府通过政策引领、资源配置、直接参与和风险管控来实现发展任务，其身份更多体现为经济人。

这里涉及发展职能机构设置制度、经济开发区制度和国有企业制度，都需要法律支持，需要制定和完善《行政机关设置法》《地方政府法》《经济开发区法》《国有企业法》等法律。在组织结构上，政府推动发展的主要制度为行政区划手段和区域规划手段。